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实施精准救助 助力脱贫攻坚——夷陵区社会救助兜底脱贫攻坚的实践与思考
2017-07-04
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  消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求,社会救助作为兜底线、救急难、保民生的基本制度,在脱贫攻坚中肩负着不可替代的责任。湖北省宜昌市夷陵区历时两年脱贫攻坚中,着力推进农村低保、农村五保等社会救助与扶贫开发在政策、对象、标准、管理等方面的衔接,初步形成了救助兜底保障、助力脱贫出列的融合式工作格局,但社会救助兜底脱贫攻坚仍存在救助标准、对象识别、政策落实等方面的问题,为夺取脱贫攻坚的阶段性胜利,现对夷陵区社会救助兜底脱贫攻坚现状进行分析,提出改进思路和建议。

  一、目前现状

  自夷陵区精准扶贫实施以来,2015年至2016年间,累计脱贫20403人,其中通过社会保障兜底脱贫11247,占建档立卡贫困总人口的55%。截止2016年底,农村低保标准同比提高48%,保障对象5879户,11098人,累计发放低保资金2853万元。2016年集中供养、分散供养五保保障标准分别同比提高17%和67%,截止12月份,全区共有农村五保对象1947人,其中集中供养对象839人,分散供养对象1108人,全年累积发放五保供养金1547万元。通过“幸福夷陵”民生医疗救助保险赔付共计1296万元,通过临时救助解决2864人次突发性、紧迫性、临时性生活困难,救助319万元。夷陵区以各项救助政策为贫困群众的基本生活托底,充分发挥了社会救助在补齐贫困人口脱贫这块短板上的兜底作用。

  2017年是精准扶贫、精准脱贫“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期,据统计,2016年底全区未脱贫人口总数14280人,其中可以通过社会保障兜底脱贫4971人,占建档立卡贫困总人口的35%。

  二、存在问题

  社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分,对于保障贫困人口和遭受意外事件者的生活发挥着至关重要的兜底作用,特别是在脱贫攻坚中,对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人,由社会救助来兜底。现以农村低保政策在脱贫攻坚中发挥兜底作用为例,对如何兜的住、兜的准、兜的牢等问题进行分析。

  (一)低保标准制定不够科学。

  1.低保标准制定是为“保基本生活”,还是为“保基本生存”的概念不明确。2014年1月27日,国新办举行新闻发布会,国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良宣布“改革开放以来,在党中央、国务院的正确领导下,在有关部门和社会各界的大力支持下,经过贫困地区广大干部群众的艰苦努力,全国扶贫开发取得了举世瞩目的成绩,按中国的扶贫标准,累计减少了2.5亿贫困人口,按照国际扶贫标准测算,总共减少了6.6亿贫困人口,基本解决了居民的温饱问题”。但目前在制定低保标准时仍关注食品类的支出,而不考虑或少考虑其他方面的支出需求,如穿衣、交通、通讯、教育等,而后者不关乎生存却关乎发展,也就是绝对贫困和相对贫困的关系,从维持基本生存出发低保标准自然会偏低,特别是在确保困难群众分享改革发展成果方面发挥的功能有限。

  2、低保标准制定没有考虑导致贫困的多种因素。家庭的实际生活水平是由收入和消费两方面共同造成的,收入低和刚性消费(重病、就学、失能等)偏高都可能导致贫困,但目前低保标准考虑收入标准,而没有考虑消费标准,在我区工作实践中也使许多家庭人均收入超过低保标准而难以纳入低保,其实际生活水平低于低保,加上低保衍生的配套政策,使这部分人生活状况比低保对象还要低;低保标准是考虑家庭人均收入标准,没有考虑家庭人口数及家庭中的个人困难指标,如家庭成员越少,平均每个人的支出就越高,维持其基本生活所需要的费用也相对越多,每个人的实际需要救助是不同的,又如家庭中的某些成员因残疾、重病、年老等原因而存在较为严重的困难,但由于家庭人均收入超过了低保标准而难获得救助。

  (二)低保对象识别不够精准。

  1.家庭共同生活成员难界定。低保在制度是一项按家庭共同生活成员计算收入的政策,是为了强调家庭在社会保障方面的功能,共同生活家庭成员的界定成了一个难题。有的地方以户籍登记人口为依据确定,认为一家人才能登记为一个户口,但实际执行中情况千差万别,有的是同一户口的家庭成员但并不共同生活,比如外出打工、就学人员等;有的共同在一起生活,但户口未登记在一个户口簿,如未迁户口的夫妻、将孩子户口挂靠在别人家。例如天鹅池村一户李某,户口簿登记7人,长期共同生活3人,精准扶贫建档立卡为7人,但低保对象识别为3人。故目前低保制度对家庭成员的确认没有统一的标准,各地在政策落实过程中存在着一定的差异性,经常出现一个家庭保障其中一个重病患者,大家都能同意,而保障整个家庭却不认同,出现按“人”保障的社会认同与按“户”保障制度设计差异,导致保障对象难以准确界定,有可能出现兜不准的情形。

  2.家庭收入核算难以准确。低保保障实行“按标施保”,比如农村低保,是通过农村低保家庭按年人均纯收入与农村低保保障标准的差额实施救助的,由此可见核算家庭收入的准确性成为实施低保政策的又一重要指标。目前家庭收入的了解只能通过个人申报、信息核对、走访调查、民主评议等方式进行,从操作上讲方法比较粗放,但无法消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况,特别是目前核对信息库处于建设初期,由于数据不完整、更新不及时、部门共享少等情况对科学准确甄别家庭经济状况造成了困难。从一定意义上讲,低保实践中采取的家庭收入核查办法属于生活形态的直接观察,这种观察与科学认定申请人的家庭收入还有一定的差距,故目前申请救助对象的家庭收入,可以说是“估算”而不是“核算”。

  (三)低保政策落实不够到位。

  1.人才队伍不专业不稳定。在我区目前从事低保工作人员区级3名,乡镇28名,各居(村)1名(共197个居(村)),全区低保对象1.6万人。在低保政策落实过程中,凸显出基层低保工作人员能力欠缺,导低保政策的执行力不强。主要是低保工作人员待遇较低,除区级民政部门和乡镇从事低保的工作人员部分属于编制内人员外,乡镇及居(村)低保工作人员多为非在编人员,待遇低,多数人员都是凭着一腔热情和对困难人群关爱的心态来开展工作。比如分乡镇民政助理,2012年夷陵区统一考试招聘为公益性岗位,扣掉保险费用后实际到手的大概是1200元,存在待遇低、任务重现象;专职低保工作人员少,目前乡镇及村工作人员没有1位是低保专职人员,民政办还兼顾扶贫、残联、计生等工作,村级则更是兼顾会计、计生等多重职责,比如天鹅池村民政干部李某不仅负责村内低保、五保、医疗救助等民政部门政策落实,还兼顾村内会计;低保工作人员不稳定,由于乡镇及居(村)低保工作人员多为非在编人员,但待遇低、任务重、要求高,导致低保工作人员变动频繁,要做到对贫困人口有很深入的了解落实好低保政策,显然是力不从心。

  2.政策运用不整合不衔接。我区现有的社会救助政策有农村五保、城乡低保、医疗救助、临时救助、精简退职职工救济等。在精准扶贫工作推进中,对建档立卡对象中完全或部分丧失劳动能力的贫困家庭,没有按兜底贫困类别深入分析开展施救,简单纳入低保保障的居多,但对兜底后此类家庭存在的医疗、急难等困难没进一步给予重点帮扶,还存在是是精准扶贫对象不是低保对象,2016年我区农村低保标准年人均4800元,精准脱贫标准年人均4000元,2016年农村低保对象11098人,精准扶贫共14280人,其中低保对象4609人。

  三、工作建议

  (一)提高底线民生保障水平,增强困难群众获得感。

  在脱贫攻坚,整体迈入小康社会的冲刺阶段,为兜住建档立卡贫困人口,建议在低保标准制定方面,要综合考虑小康目标的实现、经济社会发展、与人均可支配收入的差距等多方面的因素,按照“尽力而为、量力而行”的原则,科学确定保障标准,合理引导困难群众预期。原则上,社会救助标准增长幅度要稍高于城乡居民人均可支配收入增幅,不断缩小困难群体和普通群体的收入差距,农村低保标准增幅要稍高于城市低保标准增幅,不断缩小城市困难群众与农村困难群众的保障差距,让他们有更多获得感。

  (二)探索动态管理科学方法,确保救助对象全兜底。

  随着建档立卡人员脱贫的进度,对象的识别已成为常态,为兜准建档立卡贫困人口,建议建立农村低保与扶贫开发相统一的家庭贫困状况监测指标体系,以家庭人口、收入、土地、住房、机动车辆、家庭成员病残情况等作为主要指标,综合评估家庭贫困状况,将评估结果与入户调查、信息核对、邻里走访、民主评议等结果相结合,并扩大家庭经济状况信息比对手段的应用,做到精准认定,不错不漏;开展定期复核加强台账比对,民政部门与扶贫部实时开展农村低保对象与扶贫对象台账比对,民政部门定期核查低保对象家庭收入、财产变化情况,及时调整或者停发低保金,并将低保对象名单及时提供给扶贫部门,由扶贫部门根据扶贫对象认定标准和程序,将符合条件的纳入“建档立卡”范围。扶贫部门要将帮扶名单、帮扶措施、脱贫名单、脱贫家庭人均收入及时反馈给民政部门。民政部门将脱贫的农村低保对象作为核查重点,对通过扶贫帮扶后家庭收入超过农村低保标准的低保对象按政策规定有序退出低保,实现应退尽退。对于脱贫后再次返贫的家庭,按照政策规定程序审批后,分别纳入社会救助和建档立卡覆盖范围;提高社会救助公开度,强化民主评议和张榜公示的规范操作,健全信息公开机制,广泛接受社会和群众监督。

  (三)整合各项民生救助政策,形成综合施救大格局。

  贫困群众从客观上辨别,大多存在绝对贫困、相对贫困和特殊贫困这三种情形,为兜牢建档立卡贫困人口,建议社会救助从“整合”和“关注”两方面入手。在“整合”方面,整合现有社会救助制度,将城乡低保、农村五保、医疗服务、临时救助(救急难)与精准扶贫相关政策统合起来,多管齐下,调动社会组织参与社会救助服务,同时鼓励贫困群体自救。在“关注”方面,针对不同贫困人群采取不同的思路和方法,比如针对绝对贫困人群,政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道,政府在给钱给物以外,还需建立起具有预防贫困功能的社会保障制度;针对相对贫困人群,除了给钱给物的救助,还需给技术、给平台,让“输血”功能转变成“造血”功能,做好助人自助;针对“特殊”贫困人群,理清因灾祸、懒惰、愚昧、恶习等引起贫困类型,要分类救助,采取不同的思路和对策,在救助的同时帮其增强自救信心、修正不良行为。(宜昌市夷陵区民政局)

  
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